La labor del Estado en la asistencia y protección a víctimas de trata de personas en Colombia 2016-2019

La trata de personas al ser la antesala y/o el resultado de la comercialización del ser humano, este es un fenómeno, un delito multicausal y pluriofensivo, es decir, es generado por múltiples causas, principalmente de inserción laboral y afecta diversos derechos, especialmente los más esenciales al ser humano, como también el principio de la Dignidad humana; además este es un delito transnacional,  por lo cual, toda la comunidad internacional tiene el imperativo de generar estrategias para la lucha contra este delito. Desde Naciones Unidas se ha promulgado la Convención contra la Delincuencia Organizada Transnacional y su Protocolo complementario para Prevenir, Reprimir y Sancionar la trata de personas, especialmente  de Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo) en este Protocolo además de describir lo que se puede considerar como trata de personas, solicita que los Estados establezcan normatividad y políticas para la lucha contra la trata de personas y que haya  articulación y cooperación entre los Estados para erradicar este fenómeno a nivel mundial.

En Colombia, estos instrumentos fueron ratificados mediante la Ley 800 de 2003 y en consonancia con estas obligaciones estatales; actualmente, Colombia cuenta con normatividad para combatir la trata de personas, especialmente la Ley 985 de 2005, el Decreto 1069 de 2014 y la Estrategia Nacional contra la Trata de personas (Decreto 1036 de 2016) que es especialmente la carta de navegación en el momento de implementar planes y programas para erradicar la trata de personas de los años 2016-2018 y los años subsiguientes mientras no se establezca una nueva Estrategia.

En este sentido, este artículo se sustenta en el análisis de los avances o los retrocesos que ha tenido el Estado colombiano en la implementación de esta Estrategia en los años 2016-2020; especialmente teniendo en cuenta que año a año va aumentado las cifras de las víctimas, en el año 2016 (76), 2017(98), 2018 (114), 2019 (124) y en lo que va corrido del año (julio 2020) van 60 casos. No obstante, estas cifras no necesariamente reflejan la realidad, ya que como se va a visibilizar en este artículo, el subregistro es lo imperante y ocurre a nivel mundial, según el Tip Report[1] del Departament of State, (2020) en el año 2019 de 118.932 víctimas tan sólo fueron identificadas 13,875, es decir que tan sólo un 11,6 %.

Debido al desconocimiento de lo que ocurre con las víctimas, una vez, han sido atendidas por las diferentes entidades; este finalmente es el aliciente para iniciar esta investigación; por tanto, el objetivo de ésta, es analizar los avances o retrocesos del Estado colombiano en cuanto a la asistencia y protección de víctimas de trata de personas y si efectivamente se está garantizando el restablecimiento de los derechos.  Es importante mencionar que este artículo visibiliza los resultados de cuatro balances o informes con respecto a los años 2016-2019[2] que elaboraron las corporaciones SerVoz y Espacios de Mujer y que presentan resultados generales sobres los diferentes ejes de acción que contempla la Estrategia Nacional; en este caso, el artículo solamente va a presentar los resultados obtenidos en el eje de asistencia y protección a víctimas de trata.

Así es, que a partir de la información facilitada por las entidades que tienen competencia para el abordaje y lucha contra la trata de personas, las organizaciones se permiten analizar los resultados de acuerdo a lo que establece la Estrategia Nacional y se presentan las conclusiones a manera de recomendaciones. 

La metodología empleada en esta investigación es mixta, es decir que se acude tanto al enfoque cuantitativo como al cualitativo, aunque es preponderante el segundo enfoque con procedimientos como el descriptivo e interpretativo, en razón a que estas, permiten que haya mayores posibilidades para el análisis de la información especialmente teniendo en cuenta, la estructura de la Estrategia Nacional de lucha contra la trata de personas.

Por esto, se recopilará la información facilitada principalmente por entidades del orden nacional que tienen competencia para la asistencia y protección a víctimas de trata en Colombia.

Teniendo en cuenta lo anterior, inicialmente, se menciona la estructura de la Estrategia Nacional contra la trata de personas, para luego presentar las competencias de cada entidad y finalmente presentar los resultados y conclusiones de la investigación.

Estrategia Nacional contra la trata de personas en Colombia

Como se mencionaba anteriormente, la Ley 985 de 2005 determina las principales directrices en la lucha contra la trata de personas, así que, esta Ley 985 (2000) también plantea que por Decreto se debe establecer el eje de la política estatal que no es otra, sino la Estrategia Nacional,  Decreto 1036 (2016)  además de contemplar metas e indicadores de gestión, debe contemplar entre varios objetivos el generar medidas para la protección y asistencia de las víctimas de este delito tanto a nivel físico, psicológico, social, jurídico y económico.

Teniendo en cuenta esto, y a propósito del parágrafo, la actual Estrategia establece que los planes de acción anuales[1],  son los que deben contemplar las metas e indicadores. Ahora, en cuanto a la estructura como tal, además de establecer un por qué de la Estrategia, ésta contempla los diversos enfoques que permiten un abordaje diferenciado y plantea los siguientes Ejes de acción:

Tabla 1. Ejes de Acción

Fuente: Elaboración de la Autora con información del Decreto 1036 de 2016.

Cada uno de los ejes tiene tanto objetivos como criterios y líneas de acción. Sin embargo, en este articulo no se va a describir cada uno de estos, solamente los relacionados con la asistencia y protección ya que es el objeto de estudio.

Este eje plantea los siguientes criterios de acción a) Establecer lineamientos claros que contemple rutas y protocolos para el restablecimiento de derechos, b) brindar protección a las víctimas  que conlleve a la garantiza y defensa de los derechos en todo el proceso penal, por lo cual se debe posibilitar la vinculación de las víctimas a programas de protección de la Fiscalía General de la Nación, d) Garantizar la vinculación de niños niñas y adolescentes víctimas de trata a programas especializados, e) Abordar los diferentes impactos de la explotación sobre la víctima de manera diferenciada y de acuerdo a las particularidades y necesidades específicas. 

Entonces, a partir de estos criterios se generan algunas obligaciones para el Estado colombiano, por esto según el Decreto 1036 (2016) se fijan líneas de acción enmarcadas a:

·         Brindar asistencia a las víctimas de trata de manera oportuna, diferencial, integral y eficiente.

·         Contar con programas y medidas de asistencia y protección tanto a nivel nacional como regional y territorial a través de protocolos y rutas de atención

·         Garantizar acompañamiento jurídico y representación de las víctimas en los procesos judiciales en aras de posibilitar la verdad, la justicia y la reparación de los daños.

·         Propender por la formación a funcionarios de las entidades que tienen competencia en la atención y protección de las victimas

·         Coordinar y articular la oferta institucional para que las víctimas de trata logren el restablecimiento de sus derechos

·         Realizar acciones de seguimiento a los programas de asistencia.

Esto es lo establecido en la Estrategia Nacional con respecto a asistencia y protección a víctimas de trata de personas. Pero, ¿Quiénes son las víctimas? trayendo a colación la Ley 985 de 2005, el Decreto 1069, define a la víctima directa como:

Aquella persona que haya sido captada, trasladada, acogida o recibida en el territorio nacional o en el exterior, con el fin de obtener provecho económico o cualquier otro beneficio para sí o para otras personas, con fines de explotación, vulnerando su autonomía personal, conservando dicha calidad aun cuando esta haya dado su consentimiento.  Se considera víctima indirecta quien tenga vínculos en primer grado de consanguinidad o primero civil, o sea cónyuge o compañero(a) permanente de la víctima directa de la trata de personas, o de acuerdo con la relación de dependencia expresada por la víctima, salvo cuando sea el presunto victimario.  La condición de víctima se adquiere independientemente de que se identifique, aprehenda, procese o condene al autor o perpetrador del delito de la trata de personas y dicha conducta se ejecute individual o colectivamente. (Decreto 1069, 2014, art. 1). (negrilla por fuera del texto original).

Con la definición de víctima, ya se plantea la necesidad que los programas establecidos deban ser dirigidos tanto a víctimas directas como a las indirectas y teniendo presente que al referirse a víctimas directas pue ser aquella que vivió una situación de captación con la finalidad de explotarlas o que podría ser aquella en la que se materializó la explotación.

Por tanto, el Estado debe brindar dos tipos de asistencia, de conformidad a lo estipulado en el Decreto 1069 de 2014:

Asistencia inmediata: Este tipo de asistencia se refiere a las acciones enmarcadas a brindar las primeras ayudas para la víctima y que se deben garantizar de manera urgente de acuerdo a la situación de cada víctima. Estas medidas contemplan: retorno de las víctimas a su lugar de origen, si estas lo solicitan (ya que también dependiendo del nivel de riesgo la victima puede optar por quedarse en el país de destino y el Estado debe ampararla en esta decisión); seguridad, alojamiento digno, asistencia médica, psicológica (esta es una valoración del estado de salud tanto físico como mental)  y material (kit de aseo, lavandería, alimentación, traslados, transportes, trámite de documentos… de acuerdo a su necesidad primaria), e información y asesoría jurídica respecto a su situación,  sus derechos y al proceso penal.  Esta asistencia tiene un término de mínimo 5 días calendario y en casos excepcionales máximo 10.

Asistencia mediata:  Corresponde a la atención que se le brinda a la víctima para lograr su restablecimiento o estabilización integral. En esta se brinda atención médica y psicológica, acompañamiento y representación judicial, educación, formación para el trabajo y el desarrollo humano y generación de ingresos. Esta asistencia tiene una duración de hasta 6 meses y en casos excepcionales se puede extender a otros 3 meses.

Como ya se mencionaba en la metodología, los resultados que van a presentarse en este aparte corresponden a los avances o retrocesos en cuanto a las obligaciones que tienen las entidades en materia de asistencia y protección a víctimas de trata, por lo cual en primera medida en la siguiente tabla se pueden ver las competencias de cada entidad, de acuerdo al Decreto 1069 de 2014:

Tabla 2. Competencias de las entidades según el Decreto 1069 de 2014

Fuente: Elaboración de la Autora con información del Decreto 1069 de 2014.

Ya teniendo en claro las competencias de cada sector para atender y asistir a las víctimas de trata, a continuación, se muestra el registro de las entidades que aportaron información para esta investigación.

Tabla 3. Entidades que aportan información

Fuente: Elaboración de la Autora.

Los datos son con respecto a 4 años, lo que posibilita tener un balance general en esta materia, dando respuesta a las preguntas formuladas ¿El Estado colombiano está avanzando en la lucha contra la trata de personas, especialmente desde la asistencia y protección a las víctimas?  ¿Las víctimas de trata están logrando el restablecimiento de sus derechos?

Es importante mencionar que los resultados aquí presentados son de acuerdo a la información facilitada por las entidades con base a cuestionarios elaborados por las organizaciones Espacios de Mujer y SerVoz, acudiendo a la Ley de transparencia y del derecho de acceso a la información pública nacional (Ley Nº 1712 del 2014).

En primer lugar, se van a presentar las cifras en cuanto al número de víctimas de trata en estos años, para luego, desglosar la información referente a las medidas establecidas en asistencia y protección. 

Entonces con respecto a las víctimas que el Ministerio de Interior reporta, ya en la gráfica 1 se puede observar la dinámica de la trata de personas año a año, con un incremento en un 39%.

Figura 1. Víctimas de trata de personas por año

Fuente: Elaboración de la Autora con datos facilitados por Ministerio del Interior.

En el figura 2 se puede ver que 1) normalmente las víctimas de trata de personas han sido explotadas fuera del país (trata externa) 2) Colombia es un país de destino para la trata de personas y tiene un aumento especialmente en el último año en un 53%, esto se debe principalmente al flujo de movilidad que ha tenido la población venezolana hacia Colombia (21 víctimas del año 2019 son ciudadanas de ese país). 3) la trata interna también ha aumentado año a año.  En el 2016 se tienen registradas a 11 victimas y entre el 2018 y 2019 fue un promedio de 28 víctimas.

Figura 2: Víctimas de acuerdo al tipo de trata

Fuente: Elaboración de la Autora con datos facilitados por Ministerio del Interior.

Con respecto al sexo de las personas víctimas de trata, este delito afecta de manera diferenciada a las mujeres como se puede observar en el gráfico 3, además que esta aumentó en un 40%.

Figura 3. Sexo de las víctimas de trata

Fuente: Elaboración de la Autora con datos facilitados por Ministerio del Interior.

Así como predomina que las mujeres sean las más afectadas, aún prevalece la explotación sexual, seguida por trabajos forzados como finalidades de la trata (ver gráfico 4); no obstante, en el último año, resultaron otros datos importantes como que los casos de matrimonio servil y servidumbre doméstica aumentaron, en el 2019 se registraron 12 y 11 casos respectivamente, mientras que los casos de trabajos forzados disminuyeron.

Figura 4. Finalidad de explotación

Fuente: Elaboración de la Autora con datos facilitados por Ministerio del Interior.

Con relación a niños, niñas y adolescentes (NNA) afectados por la trata de personas, las cifras van aumentando (Ver gráfico 5). Aquí es necesario aclarar que las cifras en cuanto a niños y niñas colombianas son facilitadas por Ministerio de Interior, y en cuanto a extranjeros, la fuente es el ICBF, aunque los datos del 2017 fueron aportados por Cancillería, ya que por parte del ICBF no se reportaron casos frente a esta variable.

Con la información facilitada tanto por el Ministerio del Interior como las demás entidades no es posible tener la certeza del tipo de asistencia que reciben las víctimas de trata. Aunque se reconoce la intención de mejorar en cuanto a programas y políticas para un correcto abordaje del delito, la asistencia y protección de las víctimas está resultando ser un desafío para el Estado colombiano. Es una urgencia revisar cómo y qué tipo de asistencia y protección a las víctimas de trata se está ofreciendo.

En Colombia la mayor deficiencia esta en este eje, las instituciones no reportan si cuentan con equipos profesionales y especializados en el tema y cuales victimas recibieron asistencia inmediata y quienes asistencia mediata y si efectivamente lograron la estabilización emocional y el restablecimiento de derechos. (Corporación SerVoz & Corporación Espacios de Mujer, 2019, p. 139).

En materia de la política pública, la Estrategia Nacional resulta ser un documento meramente orientativo, mientras no se establezcan los planes de acción por el mismo periodo de vigencia de la política pública que permitan medir el impacto de la gestión que realiza cada entidad y que sea aprobado mediante documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social -Conpes.

Si bien es cierto que cada entidad tiene muy definida la competencia a la hora de asistir a las y los sobrevivientes de la trata, esto no es muy claro en el momento de reportar la información, los datos no se están registrando de manera adecuada o no hay lineamientos claros para esto. Aún hoy se están revisando variables y todavía no se cuenta con sistemas robustos de análisis de la información que permita dar cuenta de la magnitud de este fenómeno y de lo que pasa con las víctimas de trata.

No hay protocolos nacionales para la identificación y asistencia a víctimas y no se han establecido medidas para que haya una búsqueda e identificación de casos de manera activa: solamente se atienden aquellas personas que han llegado buscando la oferta institucional (Corporación Espacios de Mujer & Corporación Tamar, 2017, p. 81).

De acuerdo a la información facilitada, las victimas de trata no están siendo atendidas y protegidas de manera correcta, están quedando al arbitro de lo que cada entidad decida garantizar y si para el Ministerio del Interior un número alto de víctimas están recibiendo asistencia, esto no se refleja al momento de repórtalo por parte de las entidades. Los protocolos de atención a víctimas no permiten que esta atención sea de manera calificada y diferenciada de acuerdo al tipo de explotación que sufrió la persona. 

Retomando el objetivo de la investigación (analizar los avances o retrocesos del Estado colombiano en cuanto a la asistencia y protección de víctimas de trata de personas y si efectivamente se está garantizando el restablecimiento de los derechos),  la tarea no ha sido fácil, desafortunadamente no se ha avanzado, no es posible considerar que a este año 2020, por ejemplo, desde el Ministerio de Salud, las víctimas de trabajos forzados u otras formas de explotación diferentes a la sexual estén invisibilizadas y no existan protocolos para la atención en salud de acuerdo al tipo de explotación, ya que, sin lugar a dudas, la afectación de una persona por explotación sexual es muy diferente a la ocasionada por trata laboral.

Tampoco se han generado alternativas que den respuesta al por qué las víctimas no quieren o no optan por acceder a los programas de formación para el empleo o por proyectos productivos, “Se considera sumamente insuficiente la cobertura de formación para el trabajo y desarrollo humano: teniendo en cuenta que el empleo es uno de los factores primarios de ocurrencia del delito” (Corporación Espacios de Mujer & Corporación Tamar, 2018, p. 16). Con respecto al seguimiento y evaluación de los programas de asistencia y protección no se realicen de manera permanente.

Aunque el Ministerio del Interior considere que es potestad de cada uno de los entes territoriales de hacer seguimiento a los casos, por Ley se ha determinado que es el Ministerio del interior la entidad que debe hacer control de lo que cada ente realiza, para asegurar el restablecimiento de los derechos de las víctimas. (Corporación Espacios de Mujer & Corporación SerVoz , 2020, p. 96).

Frente al interrogante ¿Las víctimas de trata están logrando el restablecimiento de sus derechos? Con los datos aportados no se posibilita tener la certeza que las víctimas han logrado esto; lamentablemente lo que se entrevé aquí es una invisiblizacion de derechos. Por parte del Ministerio del Interior siendo el órgano máximo que debe coordinar y articular los programas de asistencia y protección no brindan información con respecto al tipo de acompañamiento realizado por parte del Estado, y las entidades mucho menos.  Por ejemplo, el sistema de protección que brindan desde la Fiscalía, en los cuatro años tan solo 14 personas recibieron protección física y 4 cambio de domicilio, pese al alto riesgo en temas de seguridad tanto de víctimas directas como las indirectas. En otro sentido, si para la fiscalía al analizar el riesgo de una persona tratada, no exige medidas de protección, significaría entonces que la trata de personas no es producto de la delincuencia organizada o que cuando una persona escapa de sus tratantes, estos finalmente se olvidan de estas y no tienen represalias contra ellas ni contra sus familias pese a tener toda la información de estas.

Ahora teniendo en cuenta las graves afectaciones que puede generar una situación de explotación, no es posible considerar que solamente por ejemplo 23 casos fueron remitidos para salud mental en el 2019, ¿Qué sucede con las demás? Son un 81% de las víctimas de las que no se reporta si recibieron algún tipo de asistencia en salud especializada ¿Cómo realizan ese proceso de adaptación a la vida cotidiana? ¿Qué sucede con las victimas indirectas? Ahora, frente a reparación por el daño, ya se mencionaba anteriormente que solamente en dos procesos en el 2017 se ordenó reparar a las víctimas. Se colegie entonces que, si no son orientadas y priorizadas para acceder a empleo formal y tampoco son reparadas, entonces ¿Que queda? Tal vez volver a exponerse a una situación de trata.

También de acuerdo a lo que establece la normatividad, los tiempos de asistencia están resultando escasos para lograr que las víctimas se recuperen, no es posible considerar que en 5 días una víctima pueda recibir asistencia inmediata, tal vez este término sería adecuado si solamente tuviéramos víctimas de trata interna. Ahora en cuanto a la asistencia mediata, preocupan el poco tiempo y el seguimiento que se realiza. Imaginen a una víctima que su lugar de origen es Arauca, entonces la asistencia corresponde a esa ciudad y a ese departamento, si por ejemplo se realizó la valoración médica y psicológica en Bogotá, ¿Qué pasa con esto? Remiten la historia clínica a esta ciudad que sería lo ideal o ¿nuevamente la víctima debe ser valorada? ¿se garantiza que tenga un proceso ininterrumpido, sin cambio de profesionales? O ¿se le asigna citas cada 3 o 4 meses? ¿se garantiza el seguimiento a la víctima?, ¿Las víctimas se les promueve a evaluar los servicios y derechos garantizados por las entidades?

Actualmente, en tiempo de emergencia social con el Covid-19 según Información del Ministerio del Interior (2020) desde el Comité Interinstitucional han adaptado las rutas para que las victimas continúen recibiendo la asistencia  y de acuerdo a los datos al 3 de agosto, se han presentado 44 casos de los cuales 41 personas recibieron asistencia inmediata y 32 están en la etapa de asistencia mediata; esto significa que ya con respecto a 12 casos no se ha logrado el restablecimiento de derechos, tal vez esto será a que 11 casos son de personas extranjeras explotadas en Colombia. Así que esperar a que sucede este año, ya que, con este panorama tan desolador, la asistencia y protección de las víctimas de trata de personas es un limbo, y lo que urge es que efectivamente el Ministerio genere lineamientos para corroborar y garantizar que en lo posible el 100 % de las víctimas de trata sean estabilizadas, reparadas y con derechos restablecidos. 

Finalmente, como recomendaciones es importante: a) Las medidas de asistencia requieren ser analizadas y modificadas, los tiempos establecidos en cada una de las asistencias no responden a la realidad; tal vez es tiempo de plantear otros tipos de asistencia que contemplen tiempos de estabilización antes de iniciar los programas de atención.  b) Generar lineamientos claros para la recolección y análisis de la información c) Los entes territoriales cuenten con presupuesto suficiente para la atención a víctimas de trata. d) Todos los protocolos, rutas y estrategias de atención contemplen todas las formas de explotación. e) En los procesos penales, además de hacer seguimiento a los mismos, es importante garantizar la etapa de incidente de reparación y propender que efectivamente la victima sea indemnizada.  f) Realizar seguimiento a todos los programas de asistencia y protección, esto no puede ser a discrecionalidad de cada entidad; el Estado es el responsable por la garantía y protección de los derechos de sus ciudadanos. g) Reconocer que la trata de personas es un problema laboral, migratorio, de crimen organizado, de violación de Derechos Humanos y de conflicto armado, por lo cual se deben generar estrategias para contrarrestarlos desde esos componentes.  h) Asegurar que las medidas de protección de la integridad física de víctimas directas e indirectas se debe asegurar desde el inicio de la asistencia.