Externalidades del gasto público destinado a la educación en el crecimiento económico

Existe una vasta literatura teórica y empírica relacionada con la teoría de crecimiento económico y los factores que lo determinan; los estudios difieren desde el punto de vista de análisis, así como desde la concepción del contexto social, histórico, político, institucional, geográfico entre otros; sin embargo, a pesar del gran bagaje bibliográfico, no existe consenso de los factores que ocasionan un mayor o menor crecimiento.

En ese contexto, los trabajos de investigación de Solow (1957), Romer (1986), Barro (1990),  Mankiw, Romer y Weil (1992), Kaufmann y Kraay (2002), Sala-i-Martin (2002), Glaeser, LaPorta, Lopes y Shleifer (2004), Acemoglu, Johnson y Robinson (2004), Rajan y Zingales (2006) y Ravallion (2014) permitieron identificar tres periodos de estudio: el primero, desde los años 50´s hasta mediados de los 80´s, donde se consideró a la acumulación de capital físico acompañada del desarrollo tecnológico como el factores predominantes en el crecimiento económico; posteriormente, el segundo periodo, entre los años 80´s y mediados del 2000, los estudios concluyeron que la acumulación del capital humano y del capital público son factores adicionales que promueven el crecimiento económico en los países y, finalmente el tercer periodo, desde mediados del año 2000 hasta la fecha, donde se continua estudiando al capital humano como variable fundamental del crecimiento económico pero desde un enfoque social e institucional; a partir del estudio de la implementación de políticas sociales que favorecen el bienestar individual y disminuyen la desigualdad social.

Respecto al capital humano y capital público, diferentes investigaciones dan cuenta de la necesidad de estudiar el efecto que ocasionan en el crecimiento económico. Es así, que se cuenta con aportes de Lucas (1988), argumentando que el proceso de adquisición de capital humano se da a través de dos fuentes: la educación formal propiamente dicha y el aprendizaje por la práctica. Asimismo, que las diferencias entre las tasas de crecimiento de los países son atribuibles a la tasa a la cual las economías acumulan capital humano en el tiempo. Por su parte, Becker (1995) señala que sistemas educacionales más exigentes, culturas que valoran más la educación preparan más y mejor a las personas para desenvolverse de manera más productiva en el mercado laboral, contribuyendo de esta manera en el crecimiento económico.

Una característica común que se encuentra en los aportes de Lucas y Becker es que, a través de una mejor educación se logra una mayor productividad en los trabajadores; que si se analiza desde el ámbito de las externalidades[1], se puede  concluir señalando que: “las externalidades positivas o beneficios colectivos que genera la educación involucran, en particular, la capacidad de innovación y de competitividad de los trabajadores, impactando favorablemente en el crecimiento económico de un país”.

También se cuentan con trabajos que relacionan la salud con la educación y con el crecimiento económico, los mismos son analizados desde dos enfoques, el primero, aborda un sentido de dependencia, entre mayor ingreso de los individuos – buen estado de salud – generador de mayor crecimiento económico y, el segundo plantea el vínculo entre políticas de salud orientadas a la atención primaria – buen estado de salud – generador de mayor crecimiento económico (Aghion y Howitt, 1998). En esa dirección, Mogollón (2009:7) sostiene que, la salud de la población se encuentra estrechamente vinculada con la educación, la acumulación de capital humano y la productividad de la fuerza laboral y, es a través de ese vínculo que se logra un mayor crecimiento económico. En palabras del autor: “Trabajadores más saludables son más productivos, una mayor esperanza de vida brinda mayores incentivos para que las personas, se eduquen más, con lo cual se incrementa el stock de capital humano, los cuidados de salud en la niñez mejoran la capacidad de aprendizaje de las personas, generando un mayor stock de capital humano efectivo, los cuidados en la niñez hacen a las personas más creativas, innovadoras y con mayores habilidades para adaptarse a entornos cambiantes debido al rápido cambio tecnológico, la focalización de los cuidados de salud en las personas menos favorecidas de la sociedad contribuye a disminuir el grado de desigualdad social”.

En ese contexto, Valdés y Espina (2011) incorporan a los bienes públicos como eje orientador de la política social y que forma parte de las políticas públicas. Según expresan los autores, la política social está referida a la entrega de bienes públicos o semipúblicos, donde no existen mercados completos o existen problemas redistributivos complejos. Al respecto, Katz citado por Dick (2010) señala que la provisión de los bienes públicos debe estar a cargo del Estado en respuesta a necesidades básicas fundamentales y ante la falta de provisión por parte del mercado o de la sociedad. El autor hace referencia principalmente a la salud pública, educación, condiciones de trabajo, vivienda, previsión social, defensa nacional y seguridad interior.

Lo expuesto, permitió formular la siguiente pregunta de investigación: ¿Qué tipo de externalidad generó el gasto público destinado a la educación en el crecimiento económico de los países que conforman la región andina en el periodo 2000-2015? De la revisión teórica efectuada se planteó como hipótesis del trabajo: El gasto público destinado a la educación generó un beneficio colectivo o externalidad positiva en el crecimiento económico de los países que conforman la región andina en el periodo 2000-2015.

Finalmente, el trabajo tuvo como propósito determinar: si el gasto público destinado a la educación generó una externalidad positiva o negativa en el crecimiento económico de los países de la región andina en el periodo 2000-2015.

En cuanto al método, la investigación se apoyó en el método de investigación teórico “hipotético deductivo”, cuyo procedimiento parte de aseveraciones en calidad de hipótesis y busca refutar o falsear tales hipótesis, deduciendo de ellas conclusiones que deben confrontarse con los hechos.

Considerando la profundidad estudio, el alcance de los resultados y la ubicación de los hechos en el tiempo, la investigación se fundamentó en tres tipos de estudios: descriptivo, explicativo y retrospectivo, dado que se centró en tratar de explicar por qué y cómo el gasto público que destinaron los gobiernos de países andinos a la educación llegó a generar una externalidad en el crecimiento económico, en el periodo 2000 -2015.

Para alcanzar el propósito planteado, se desarrolló un proceso de investigación bajo el enfoque cuantitativo. Se utilizó la técnica econométrica, es así que, el modelo econométrico utilizó datos de panel estableciendo para ello dos poblaciones de estudio: de corte transversal y temporal. Para la población transversal se seleccionaron a los países que conforman la región andina: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú y, para la población temporal se definió el periodo comprendido entre los años 2000 y 2015. Los criterios de selección de la población de corte transversal fueron: son países andino-amazónicos que comparten una biozona megadiversa, poseen un gran potencial de riqueza natural y la concentración de las estructuras productivas de estos países está basada principalmente en recursos minerales, energéticos y agrícolas; las mismas han caracterizado a sus economías desde tiempos coloniales. Por otro lado, en lo que respecta a la población temporal, se seleccionó el periodo 2000-2015, porque entre los años 2004 y 2014, existió un incremento exponencial de los precios internacionales de los recursos naturales, ocasionando que los países de la región andina expandan sus exportaciones de bienes primarios, situación que posibilitó la implementación de políticas sociales que mejoraron significativamente los indicadores sociales. Siguiendo a Mayorga (2000), Mahía (2000) y Park (2011), la ventaja de los modelos basados en datos de panel, comparado con los modelos de series de tiempo o de corte transversal es que el análisis con panel de datos permite la identificación de ciertos parámetros o preguntas sin la necesidad de hacer supuestos restrictivos. Así, por ejemplo, es posible ver cambios a nivel individual - que en este caso están representados por los países andinos - en el tiempo, es decir, brinda la posibilidad de observar las diferencias entre los países debidas a características propias, pero también circunstancias que hacen que estas características se modifiquen entre períodos.

La recolección de la información se realizó con el apoyo de las estadísticas e indicadores publicados por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y por el Banco Mundial (BM). El procesamiento y análisis de la información se realizó utilizando el paquete estadístico STATA y diferentes pruebas estadísticas.

Los resultados de la investigación se presentan en tres puntos. En primer lugar, se describen las características propias o decisiones independientes que cada país andino realizó en cuento a la asignación del gasto público[2]; a continuación, se exponen las características comunes bajo las que se desarrollaron las políticas sociales en la región; finalmente, se explican los resultados obtenidos del modelo econométrico desarrollado.

3.1. Asignación del gasto público en los países de la región andina

Según información obtenida de las publicaciones realizadas por la CEPAL (2015), CEDLAS y BM (2017), CEDLAS y BM (2014), Atlas Resdal (s.f.) y Estadísticas CEPAL (s.f.) en el periodo 2010-2015, Bolivia asignó entre el 6.3% y 7.6% del PIB a educación, a continuación se encuentra Ecuador, con una asignación que oscila entre 4.3% y 5.2%, en Colombia los valores fluctuaron entre 4.4% y 4.9%, el país que menos recursos asignó fue Perú con valores entre 2.7% y 4.0% del PIB.

   En relación a los recursos destinados a salud, en el periodo 2010-2014, Colombia asignó entre 6.6% y 7.2% del PIB, seguido por Ecuador, este país destinó entre 5.6% y 9.2% del PIB; en tercer lugar, se sitúa Bolivia con una asignación que oscila entre 5.4% y 6.3%, finalmente, Perú destinó entre 4.9% y 5.5% del PIB.

Situación similar a la presentada en Salud, ocurrió en la asignación de recursos a Defensa. Colombia destinó entre 3.1% y 3.6% del PIB, en segundo lugar, se encuentra Ecuador con una asignación entre 2.2% y 3.1%, seguido por Bolivia, con valores que fluctúan entre 1.7% y 1.9% del PIB; el país que menos gasto público destino a Defensa fue Perú, con valores que se encuentran entre 1.2% y 1.7% del PIB.

A modo de síntesis, los cuatro países presentaron una tendencia creciente en el gasto público como porcentaje del PIB, según se expone en la siguiente Tabla.

Tabla 1: Resumen de los recursos asignados como porcentaje del PIB

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de la CEPAL y del BM

3.2. Características comunes bajo las que se desarrollaron las políticas sociales en la región andina

Hacer un balance del contexto de 15 años en el que se desarrollaron las políticas sociales en la región andina es un trabajo bastante amplio y complejo, por lo tanto, simplemente se exponen aquellos que, desde un criterio personal, tuvieron efecto en la asignación del gasto público.

En el periodo 1982 y al menos 2004 las políticas económicas implementadas en América Latina y por ende en los países andinos estuvieron basadas bajo el llamado Consenso de Washington que respondía más a una lógica de estabilización que a una de desarrollo, donde la política social fue concebida como complementaria a la política económica, con objetivos muy poco vinculados (PNUD-BID, 1993).

El denominado Consenso de Washington fue diseñado inicialmente como un paquete de medidas ampliamente recomendadas por el BM y el FMI a todos los gobiernos de los países latinoamericanos, basado en: i) establecer una disciplina fiscal, ii) priorizar el gasto público en educación y salud, iii) llevar a cabo una reforma tributaria, iv) establecer tasas de interés positivas determinadas por el mercado, v) lograr tipos de cambio competitivos, iv) desarrollar políticas comerciales liberales, vii) promover una mayor apertura a la inversión extranjera, viii) privatizar las empresas públicas, ix) llevar a cabo una profunda desregulación y, x) garantizar la protección de la propiedad privada (Williamson, 1989).

Según la CEPAL (2004) las medidas implementadas no lograron reducir la pobreza; por el contrario, las brechas entre estratos socioeconómicos altos y bajos se ampliaron drásticamente en la mayoría de los países de la región. Ante tal situación, los países andinos realizaron una Reforma Social basada principalmente en la orientación, incremento de la eficiencia y descentralización del gasto público hacia el sector social, focalizada en los grupos de personas con mayores carencias y concentrada principalmente en educación, saneamiento y salud (Medellin, 2004).

La descentralización estuvo básicamente ligada a dotar responsabilidad sobre la provisión de servicios sociales, estableciendo sistemas de transferencias desde el gobierno central hacia los municipios; sistemas que incluían criterios de compensación que permitían nivelar la capacidad desigual de los gobiernos locales para recaudar. El proceso de descentralización empezó en Colombia con la Constitución de 1991 (Ley Nº 1381), en Ecuador mediante la Ley de Modernización del Estado de 1993 (Ley Nº 50), en Bolivia en 1994, mediante la Ley de Participación Popular (Ley Nº 1551) y, por último, en Perú a partir de la Reforma Constitucional de 2002 (Ley Nº 27680) (Barrios, 2017).

En el año 2000, se realizó la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, 189 países entre ellos los países de la región andina firmaron la llamada Declaración del Milenio, comprometiéndose a realizar los esfuerzos necesarios para la consecución de los objetivos denominados “Objetivos de Desarrollo del Milenio” y las metas allí planteadas, resaltándose como ejes centrales la reducción de la pobreza, el desarrollo sostenible, la igualdad de género y el respeto a los derechos humanos. En consecuencia, la firma de este acuerdo internacional ha impulsado un importante número de iniciativas llevadas a cabo por los países andinos tanto a nivel de legislación, como de política social, dirigidas a la ampliación de la cobertura de servicios sociales básicos en educación, salud, agua y saneamiento (Naciones Unidas, 2000).

Adicionalmente, se puede señalar que en el año 2001 la Comunidad Andina, dispuso la elaboración de un Plan Integrado de Desarrollo Social (PIDS) con el propósito de promover la cooperación y coordinación de políticas y acciones entre los países miembros, así como la ejecución de proyectos de alcance regional, con el fin de agregar valor a las políticas nacionales contra la pobreza, la exclusión y la desigualdad social en el marco de los compromisos asumidos en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de 1995 y los Objetivos de Desarrollo del Milenio, el mismo fue aprobado mediante Decisión 601 en septiembre de 2004. El PIDS se basó en tres líneas de trabajo: la cooperación técnica en políticas sociales entre los Estados miembros de la Comunidad Andina; el seguimiento y evaluación conjuntos de objetivos y metas sociales compartidos y; la ejecución de programas y proyectos comunitarios de alcance regional referidos a una amplia gama temática, relacionados con: salud, educación, interculturalidad, desarrollo rural, sociolaborales, seguridad alimentaria, aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, preservación y gestión de fuentes compartidas del agua y desarrollo social en zonas de frontera (Comunidad Andina, 2013).

Otro aspecto por mencionar es que, a partir de 2004, la región andina retoma un crecimiento económico relativamente sostenido, basado principalmente en la expansión de sus exportaciones de bienes primarios, como ser: cobre en Perú, petróleo en Ecuador, carbón en Colombia y minerales e hidrocarburos en Bolivia, resultado del acelerado crecimiento de la economía china que impulsó la demanda de minerales y alimentos. La bonanza económica ocasionó un aumento significativo de la inversión pública en educación, salud y seguridad social y, en consecuencia, los países andinos tendieron a efectuar políticas sociales con un mayor enfoque universal basadas en la noción de derechos y en la consolidación de Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas. Bajo ese escenario económico alentador, los países de la región andina adoptaron una nueva estrategia de desarrollo social, que en palabras de Maurizio (2010) estuvo basada en cuatro ejes principales: expansión del gasto en educación y salud, y de la seguridad social en general; aumento en los salarios medios reales y en los salarios mínimos; incremento en la cobertura y calidad de la protección social a los trabajadores y expansión y consolidación de transferencias condicionadas de ingresos a los hogares pobres. Respecto a las transferencias condicionadas, los cuatro países que conforman la región andina implementaron Programas de Transferencias Condicionadas destinados a reducir la deserción escolar, la mortalidad infantil, malnutrición y desnutrición. Colombia dio inicio en al año 2001, con el Programa “Más Familias en Acción”, años más tarde, en el 2007, implementó el Programa “Red Unidos”. En el año 2004, Ecuador, inicia el Programa de Transferencias Condicionadas con el “Bono de Desarrollo Humano” y en el año 2011 el Programa “Desnutrición Cero”. Perú en el año 2005, con el Programa de Apoyo Directo a los más Pobres denominado “Juntos”. Finalmente, en el año 2006, Bolivia inicia el Programa de Transferencias Condicionadas denominado “Bono Juancito Pinto” y en el año 2009 implementó el “Bono Madre Niño-Niña” y el “Bono Juana Azurduy de Padilla”.

Adicionalmente, en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social que se realizó en el año 2005, los gobiernos se comprometieron a desarrollar Estrategias Nacionales de Desarrollo más ambiciosas, para construir países que sean socialmente incluyentes, que generen empleo, crecimiento económico y estabilidad política. Asimismo, desarrollar fuentes innovadoras de financiación, incluidas acciones por grupos de países para implementar el mecanismo internacional de financiación y otras iniciativas para financiar proyectos de desarrollo, en particular en el sector de la salud (Naciones Unidas, 2005).

A modo de síntesis, en el periodo de estudio (2000-2015), los países de la región andina, se desarrollaron bajo contextos, procesos y políticas similares que permiten hablar de una posible reacción conjunta (sistémica) en cuanto a los resultados de las políticas sociales y de la dotación de los bienes públicos.

3.3. Resultados del modelo econométrico

El modelo econométrico se basó en las variables que propone el modelo de crecimiento endógeno propuesto por Barro (1990):

(1.1.)        Y=AKαG1-α

Donde; K representa el capital, tanto físico como humano, A la tecnología y G los bienes públicos. La incorporación de los bienes públicos responde al argumento de que la inversión del Estado en infraestructura, investigación, educación y servicios públicos produce externalidades que contribuyen al crecimiento de la productividad de los sectores productivos creando de esta manera un vínculo potencialmente positivo entre la provisión de bienes públicos y el crecimiento económico.

Bajo la anterior consideración y siguiendo la propuesta de Greene (2008) y Gujarati (2010), se especificó el siguiente modelo econométrico:

(1.2.)       Yit=α+β1X1it+eit

Donde:

i: son los países sujetos a estudio: Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú

t: el periodo de análisis: 2000, 2001, 2002, …, 2015

Yit: la variable dependiente (crecimiento económico) del país i en el año t.

Xit: son las variables explicativas (inversión pública, representada por la formación bruta de capital fijo y los bienes públicos, desagregados en: educación, salud, vivienda, seguridad social y gasto militar) del país i en el año t.

eit: es el término de error.

El resultado del proceso de elaboración del modelo econométrico determinó que el modelo econométrico basado en datos de panel que mejor se ajusta para explicar la relación entre el crecimiento económico y la asignación del gasto público a los bienes públicos de los países que conforman la región andina, en el periodo de estudio, corresponde a un modelo dinámico de datos de panel de efectos fijos, que se presenta a continuación: [4]

(1.3.) CEit=2.77+0.16CEit-1+1.3EDit-1+0.56DEit-1-1.1 SAit+0.21FBCit

Donde: CE representa el crecimiento económico de cada país de la región andina en el periodo 2000-2015; ED, DE, SA son las variables asignadas a los recursos que los gobiernos destinaron al gasto público: educación, defensa y salud como porcentaje del PIB, de cada país andino en el periodo 2000-2015, y FBC representa a la inversión pública definida como la Formación Bruta de Capital Fijo también medida en porcentaje del PIB de los países que conforman la región andina; esta variable incluye infraestructura física financiada por inversión pública, como son: carreteras, sistemas de suministro de agua y alcantarillado, redes de distribución de gas y electricidad, escuelas, hospitales, entre otros. En ese escenario, los resultados señalan:

Como producto del trabajo, se determinó que el gasto público destinado a la educación generó una externalidad positiva en el crecimiento económico de los países de la región andina en el periodo 2000-2015, aceptando de esa manera la hipótesis planteada como respuesta al trabajo de investigación realizado.

Adicional a lo anterior, la evidencia empírica y los resultados del modelo econométrico permiten indicar que las decisiones propias de cada país derivaron de los procesos comunes que estuvieron presentes en la región, lo que permitió hablar de una reacción sistémica a nivel regional en cuanto a los resultados de la asignación del gasto público.

La reacción conjunta (sistémica) en el crecimiento económico ante cambios en la asignación del gasto público permitió determinar, a través del signo positivo del coeficiente de las variables “Educación y “Defensa”, que el gasto público asignado estos tipos de bienes llegaron a generar una externalidad en el crecimiento económico de la región andina. Por su parte, el signo negativo del estimador de la variable “Salud” reveló que el gasto público asignado a la salud no llegó a generar una oportunidad en el crecimiento económico. Finalmente, se tiene que el gasto público destinado a “Educación” fue e gasto que generó mayores oportunidades en el crecimiento económico de los países de la región andina. Por todo lo expuesto, el trabajo de investigación llegó a cumplir con el propósito planteado.

Finalmente, es necesario señalar que el ámbito de estudio del crecimiento económico es bastante amplio, lo que causó qua durante el desarrollo del trabajo surgieran diferentes inquietudes, las mismas quedan planteadas como recomendaciones para futuras investigaciones. Por lo tanto, se recomienda realizar estudios que: i) profundicen el estudio de las políticas sociales incorporando en el análisis los factores de poder, las tensiones sociales y los aspectos culturales que inciden en el éxito de las políticas y en el crecimiento económico; ii) exploren la relación entre el gobernabilidad, crecimiento económico y desarrollo, a partir de un análisis de las características de las políticas sociales; iii) sistematicen evidencias empíricas sobre los impactos y resultados de las políticas sociales en el crecimiento económico; iv) examinen las políticas sociales dirigidas a la dotación de bienes públicos desde un enfoque de igualdad, en cuanto a disparidades género, étnico-culturales y generacionales, v) analicen la eficiencia del gasto público, según su función, desagregado en eficiencia técnica y eficiencia asignativa, siendo que ambos tipos de eficiencia resultan cruciales para promover el crecimiento económico a largo plazo y mejorar la equidad, y vi) incluyan en el debate los fracasos de los modelos de desarrollo y de políticas sociales desde una visión que da las disciplinas como la ciencia política y la sociología.